Ing. Sebastiano Gissara

Edifici strategici e rischio
sismico: l'OPCM 3907/2010

Abbiamo chiesto a Sebastiano Gissara, consulente ANCI in materia di protezione civile, di darci qualche anticipazione sui temi del convegno che si terrà a Torino -Protec 2011- relativo alle procedure di attuazione delle ordinanze riguardanti il rischio sismico sugli edifici strategici

Pubblichiamo un estratto dell' intervista all'Ing. Sebastiano Gissara - Consulente esperto Senior ANCI (Associazione Nazionale Comuni Italiani) in materia di protezione civile e relatore del convegno "Procedura d'attuazione delle ordinanze relativamente al rischio sismico sugli edifici strategici" - che si terrà a PROTEC 2011 - TORINO - Lingotto Fiere - 02/11 Ore: 09.30 | SALA ARANCIO (intervista integrale nel pdf in calce). 

Ing. Gissara partiamo dalla definizione di 'edificio strategico':

"Vengono definiti come "strategici" quegli edifici che rivestono importanti funzioni di protezione civile in caso di terremoto. Ad esempio, gli ospedali, in quanto devono garantire, in caso di sisma, l'assistenza sanitaria alla popolazione; le caserme, le sedi dei municipi, le sedi di sale operative per la gestione delle emergenze (COM, COC, ecc. ), le centrali operative del 118, ecc.
Un elenco delle categorie di "edifici strategici" di competenza statale è riportato nel decreto 21 ottobre 2003 del Dipartimento della Protezione Civile, contenente disposizioni attuative dell'art.2, commi 2, 3 e 4 dell'Ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3274 del 20 marzo 2003".

Esiste una mappatura di tutti gli edifici considerati strategici a livello nazionale?

"E' in avanzata fase di elaborazione la mappatura su scala nazionale, che verrà completata entro il 2011, insieme ad una prima analisi della vulnerabilità sismica degli edifici, che consentirà di valutare la possibilità che persone, edifici o attività subiscano danni o modificazioni al verificarsi dell'evento sismico".

A quali criteri di sicurezza, accessibilità, logistica, ecc. deve rispondere un edificio strategico?

"Il principale obiettivo della protezione civile è la salvaguardia della vita umana. Per facilitare questo compito, è importante che, in caso di terremoto, negli edifici strategici possano continuare ad essere svolte in sicurezza le funzioni di protezione civile. Quindi, un edificio strategico deve innanzitutto possedere una bassa vulnerabilità sismica, per evitare che, al verificarsi dell'evento sismico, le persone e l'edificio stesso possano subire danni e che le attività che in esso si svolgono possano subire interruzioni.
Per le costruzioni esistenti, è necessario effettuare la verifica dei livelli di sicurezza già presenti, individuare le eventuali limitazioni da imporre nell'uso della costruzione, nonché definire gli eventuali interventi di adeguamento, miglioramento e/o riparazione, necessari per rendere la costruzione adeguata ai criteri di sicurezza riportati nella nuove norme tecniche NTC 2008 e nella Circolare 2 febbraio 2009, n. 617 .
In Italia, il problema della sicurezza delle costruzioni esistenti è, in generale, di fondamentale importanza, sia per l'elevata vulnerabilità del patrimonio edilizio, soprattutto rispetto alle azioni sismiche, sia anche per il valore storico, architettonico, artistico e ambientale di gran parte dello stesso. Inoltre, per quanto concerne gli edifici strategici, deve essere garantita l'accessibilità sia interna all'edificio, con l'abbattimento delle eventuali barriere architettoniche, sia esterna, mediante opere infrastrutturali che, in caso di sisma, riescano a garantiscano la loro raggiungibilità e la loro funzionalità".

Percentualmente quanti sono gli edifici strategici che rispondono effettivamente a questi criteri?

"Ad oggi, fare una valutazione percentuale degli edifici strategici che rispondono a criteri di sicurezza e di accessibilità in caso di evento sismico, non è ancora facile, in quanto le analisi sulla vulnerabilità sismica degli stessi non è completata. Si deve considerare, comunque, che diverse funzioni 'strategiche' ai fini della protezione civile sono ubicate in edifici costruiti in periodi in cui il territorio nazionale era classificato, in maniera molto generica, in aree a basso e ad alto rischio sismico".

Il convegno si focalizzerà sull'ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3907 del 2010 relativa ai contributi pubblici per gli interventi di prevenzione del rischio sismico. Cosa stabilisce questa ordinanza ?

"Premetto che l'articolo 11 del decreto legge n. 39 del 28 aprile 2009 prevede che siano finanziati interventi per la prevenzione del rischio sismico su tutto il territorio nazionale e stanzia 965 milioni di euro in 7 anni: 44 milioni per il 2010, 145,1 milioni per il 2011, 195,6 milioni per ciascuno degli anni 2012, 2013 e 2014, 145,1 milioni per il 2015 e 44 milioni per il 2016.
L'attuazione dell'art. 11 è affidata al Dipartimento della Protezione Civile e regolata attraverso ordinanze del Presidente del Consiglio dei Ministri (OPCM).
Premetto, inoltre, che con l'OPCM n. 3843 del 19 gennaio 2010 è stata istituita una Commissione di esperti del rischio sismico, che ha definito obiettivi e criteri generali per un'efficace azione di prevenzione da attuare con i fondi messi a disposizione dall'art.11.
L'OPCM n. 3907 del 13 novembre 2010 regola le modalità di finanziamento degli interventi per la prima annualità (2010), sulla base degli indirizzi espressi dalla commissione.
In sintesi, l'OPCM 3907 prevede la realizzazione di: a) studi di microzonazione sismica; b) interventi di rafforzamento locale o miglioramento sismico o demolizione e ricostruzione di edifici ed opere pubbliche di interesse strategico per finalità di protezione civile (sono esclusi dai contributi gli edifici scolastici, ad eccezione di quelli che ospitano funzioni strategiche e sono individuati nei piani di emergenza di protezione civile); c) interventi strutturali di rafforzamento locale o miglioramento sismico o di demolizione e ricostruzione di edifici privati; d) altri interventi urgenti e indifferibili per la mitigazione del rischio simico, con particolare riferimento a situazioni di elevata vulnerabilità ed esposizione".

Limitandoci agli edifici strategici, focus del convegno, esiste già una quantificazione delle risorse necessarie e di quelle che sono già state messe in campo per l'adeguamento degli edifici non ancora rispondenti ai canoni di sicurezza?

"Gli edifici strategici fanno parte di una delle linee di finanziamento previste dal programma di mitigazione del rischio sismico avviato con l'OPCM 3907. Una quantificazione delle risorse necessarie per l'adeguamento degli edifici strategici ancora non esiste.
Tuttavia, se si considera che il Dipartimento della Protezione Civile stima le risorse messe in campo nei 7 anni (pari a 965 milioni di euro) inferiori all'1%, del fabbisogno occorrente per conseguire il completo adeguamento sismico di tutte le costruzioni, pubbliche e private, e delle opere infrastrutturali strategiche, si potrebbe, in linea del tutto indicativa, stimare in 10-15 miliardi di euro (cioè il 10-15% del totale stimato) l'ammontare delle risorse necessarie per gli edifici strategici".

Cosa prevede l'ordinanza nel caso di un edificio pubblico di particolare valore simbolico, storico, architettonico, che per motivi tecnici non possa essere adeguato alla normativa? Come può essere messo comunque in sicurezza?

"Bisogna innanzitutto dire che un edificio viene definito "strategico" non di per sé, ma in quanto ospita funzioni importanti di protezione civile.
Per cui, se l'edificio che ospita tali funzioni non dovesse risultare adeguato, ovvero, per motivi tecnico-economici, l'adeguamento alla normativa dovesse risultare eccessivamente difficoltoso ed oneroso, potrebbe risultare più conveniente spostare tali funzioni in edifici che rispondano adeguatamente ai criteri di sicurezza richiesti.
Per quanto concerne, invece, gli edifici pubblici di particolare valore simbolico, storico, artistico, architettonico, è opportuno fare riferimento alla Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 9 febbraio 2011 che si è posta come obiettivo quello di specificare un percorso di conoscenza, di valutazione del livello di sicurezza nei confronti delle azioni sismiche e di progettazione degli eventuali interventi, percorso analogo a quello previsto per le costruzioni non tutelate, ma adattato alle esigenze e particolarità del patrimonio culturale".

Gli edifici di nuova costruzione destinati ad essere 'edifici strategici' sono sottoposti ad una normativa di edificazione che già contempli il rispetto di tutte le norme di cui sopra?

"Nel caso di edifici di nuova costruzione si deve fare riferimento alle norme attualmente in vigore, le norme "NTC 2008". L'osservanza di tale normativa, che non è limitata agli 'edifici strategici' ma si riferisce a tutta l'attività edificatoria, comporterà un notevole abbassamento della vulnerabilità delle nuove costruzioni e, di conseguenza, del rischio, in caso di evento sismico".

Quanto tempo occorrerà, secondo una Sua stima, affinché i risultati di questa ordinanza comincino ad essere tangibili?

"Per vedere i primi risultati tangibili dell'OPCM 3907 (che, ricordo, si riferisce soltanto agli stanziamenti relativi all'anno 2010) si può parlare di mesi, quando ci si riferisce all'avvio delle attività relative alle microzonazioni sismiche e all'inizio dei lavori di mitigazione del rischio sismico negli edifici, mentre passeranno alcuni anni per vedere le opere completate.
L'intero ciclo di interventi previsti dal "Piano nazionale per la prevenzione del rischio sismico" (art. 11, Legge n. 77/2009) si completerà fra non meno di 8-9 anni.
Richiamo comunque l'attenzione sul fatto che stiamo parlando di una piccola parte (circa l'1%) del patrimonio edilizio ed infrastrutturale presente in Italia nelle zone a rischio sismico".

Cosa (se) a Suo parere va migliorato in queste disposizioni e quali i passi successivi da compiere?

"L'Ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri 3907 del 2010 che disciplina i contributi per gli interventi di prevenzione del rischio sismico, relativi all'anno 2010, pur rappresentando una delle poche iniziative nazionali tese alla realizzazione di interventi di prevenzione e mitigazione dei rischi, ha un significato emblematico.
Segna, innanzitutto, un sostanziale cambio di tendenza: non solo emergenza, ma anche prevenzione.
Inoltre, almeno per quanto concerne il rischio sismico, ha un approccio sistemico: vuole contribuire ad attuare un'ampia tipologia di azioni, che vanno dagli studi di microzonazione sismica, agli interventi su edifici ed opere pubbliche di interesse strategico per finalità di protezione civile, agli interventi strutturali su edifici privati, agli interventi per la mitigazione del rischio simico in situazioni di elevata vulnerabilità ed esposizione.
Questo quadro di riferimento risulta ampio e complesso, e l'intervento statale, che prevede una durata di sette anni, può certamente innescare un processo virtuoso, anche in termini di diffusione di una cultura e di una pratica della "prevenzione".
Finalmente, il Governo, piuttosto che continuare ad agire sempre e soltanto per riparare i danni provocati dagli eventi calamitosi, ha uno sguardo attento anche verso la "prevenzione" e questo è un merito non di poco conto.
Detto questo, ritengo, comunque, opportuno evidenziare alcuni aspetti, che potrebbero risultare, a mio avviso, critici e che meriterebbero una maggiore attenzione, al fine di individuare soluzioni già adesso.
In particolare, evidenzio innanzitutto la notevole onerosità del lavoro che dovrà essere svolto, nei prossimi sette anni, da parte degli enti coinvolti e, soprattutto, da parte dei comuni.
Un secondo aspetto carente, a mio avviso, è rappresentato da un insufficiente coinvolgimento, nell'attuazione del Piano, del mondo delle professioni: ingegneri, geologi, architetti, geometri, periti, ecc.
Un terzo aspetto è rappresentato dall'ammontare delle risorse messe in campo.
Senza sminuire il grande merito che va riconosciuto all'attivazione del "Piano nazionale per la prevenzione del rischio sismico", che finalmente promuove, nell'ambito della protezione civile, una politica della prevenzione del rischio sismico, secondo un approccio sistemico, sia in termini di tipologie di interventi, sia di territori su cui intervenire, tuttavia, le risorse finanziarie stanziate sono assolutamente irrisorie (complessivi 965 milioni di euro in 7 anni). Per avere un termine di confronto, basta riflettere sul fatto che negli ultimi 40 anni, a partire dal terremoto del Belice del 1968, i terremoti hanno provocato in Italia circa 4.500 vittime ed una spesa di circa 150 miliardi di euro.
Un quarto aspetto che vorrei mettere in evidenza riguarda il futuro dell'intervento dello Stato in materia riduzione del rischio sismico e, più in generale, in materia di protezione civile e di prevenzione.
Da qualche tempo, si parla sempre più frequentemente di attivare un sistema di assicurazione obbligatorio per gli edifici, che potrebbe rispondere alla necessità di ridisegnare l'intervento a seguito di calamità naturali, che finora ha visto il risarcimento dei danni quasi completamente a carico dello Stato.
Qualora questa discussione sull'obbligatorietà dell'assicurazione degli edifici dovesse trasformarsi in norma, ciò non dovrebbe rappresentare soltanto un disimpegno dello Stato nel ristoro dei danni, ma dovrebbe, parallelamente, portare il Governo nazionale ad agire in maniera più consistente soprattutto nella prevenzione (che, nel caso del rischio sismico, si traduce principalmente nella realizzazione di costruzioni capaci di resistere a terremoti violenti), nella preparazione all'emergenza, oltre che nella gestione delle fasi di emergenza e di ricostruzione delle infrastrutture pubbliche. I singoli e il sistema assicurativo dovrebbero far fronte ai danni diretti subiti da imprese e cittadini".

Chi controllerà che tutto venga fatto, e che venga fatto per il meglio?

"Nel processo costruttivo e manutentivo degli edifici (così come delle infrastrutture) intervengono varie figure professionali con diversi livelli di responsabilità.
Innanzitutto, interviene il progettista delle strutture (che deve essere un tecnico abilitato), il geologo, il direttore dei lavori, il collaudatore, passando per gli uffici (regionali o decentrati) del genio civile o per gli uffici provinciali e per gli uffici tecnici comunali.
Sono tutti soggetti (professionisti ed uffici tecnici di enti pubblici) che, a vario titolo, intervengono, responsabilmente, nel processo di realizzazione di un'opera.
In particolare, il collaudatore (o, in alcuni casi, lo stesso direttore dei lavori) è la figura professionale che, a seguito di verifiche puntuali sulle opere realizzate e sui materiali impiegati, certifica la rispondenza delle opere alle norme tecniche vigenti nella zona sismica considerata; certifica, inoltre, che le stesse sono state realizzate secondo il progetto autorizzato e che i materiali utilizzati sono conformi a quanto dichiarato nella relazione sui materiali allegata al progetto.
Inoltre, nell'ambito dell'attuazione dell'OPCM 3907 è previsto il monitoraggio degli interventi finanziati con le risorse del Fondo per la prevenzione del rischio sismico.

Uno sguardo sulla situazione attuale: fino all'anno scorso, nonostante la legge 225/92 attribuisca alla ProCiv compiti di previsione, prevenzione e preparazione all'emergenza, la vacatio legis in termini di finanziamenti ha di fatto impedito ogni azione concreta di prevenzione del rischio. Con quali danni? Quale panorama si trova di fronte chi avrà il compito di attuare questa ordinanza e quali, a Suo parere, le difficoltà maggiori ?

"Direi che la passata carenza (per non dire assenza) di programmazione di medio-lungo periodo (e dei relativi stanziamenti di risorse finanziarie) indirizzata alla mitigazione del rischio sismico (così come alla mitigazione delle altre tipologie di rischio: idrogeologico, vulcanico, industriale, ecc.) rende oggi più difficile un intervento di vasta portata a livello nazionale in tempi ragionevolmente brevi. Comunque, è importante che questo percorso virtuoso si sia avviato.
Riguardo, per esempio, al rischio sismico (ma questo vale anche per gli altri rischi), in Italia ci troviamo con due problemi di fondo: da una parte, una edificazione che in tanti casi ha fatto riferimento a norme tecniche e a strumenti urbanistici poco attenti alla natura del territorio e ai rischi in esso presenti e, dall'altra, le irresponsabili sanatorie che hanno legittimato un'edificazione abusiva, realizzata in molti casi in zone a rischio.
Chi ha il compito di attuare l'OPCM 3907 e, più in generale, il Piano nazionale per la prevenzione del rischio sismico, si trova di fronte ad un panorama sicuramente non semplice. Bisogna, però, anche dire che in Italia quelle che sicuramente non mancano sono le competenze tecniche e gestionali, sia a livello pubblico che privato. E questo fa ben sperare.
Certo, il citato decreto "Milleproroghe" del dicembre 2010 porta a due diverse considerazioni. La prima, quella più auspicabile, che il livello nazionale voglia dedicarsi maggiormente, e dedicare più risorse finanziarie, alla prevenzione, piuttosto che al ristoro dei danni causati da eventi calamitosi.
La seconda, che il livello nazionale voglia sottrarsi sempre di più dall'assunzione degli oneri connessi con una politica di prevenzione, di difesa del territorio e di protezione civile. Senza voler essere pessimisti, questa seconda considerazione troverebbe sostegno anche nella constatazione che, nelle ultime tre leggi finanziarie, lo Stato non ha più finanziato il Fondo regionale di protezione civile, che tanto è servito per strutturare, rafforzare e sviluppare, anche a livello locale, il sistema nazionale di protezione civile italiano".



Patrizia Calzolari
 

SEBASTIANO GISSARA
Laureato in Ingegneria Civile, sezione Edile, nel 1976 presso l'Università degli Studi di Roma "La Sapienza".
E' stato amministratore delegato e direttore generale di una società di ingegneria e di cooperazione tecnica e scientifica (associata all'OICE), con cui ha realizzato numerosi progetti e programmi di cooperazione allo sviluppo in Africa, America Latina e Medio Oriente. Consulente prima e dirigente poi, dell'Agenzia romana per la preparazione del Giubileo SpA, successivametne consulente di diverse società ed enti, tra cui la SSPAL (Scuola Superiore per la Pubblica Amministrazione Locale) e consulente senior di importanti programmi comunitari e dell'Ufficio Extradipartimentale della Protezione Civile del Comune di Roma per le attività di previsione, prevenzione e preparazione all'emergenza, nonché responsabile del progetto "Network comunale di protezione civile", dal 2009 è consulente dell'ANCI (Associazione Nazionale Comuni Italiani) in materia di protezione civile.