20 anni del metodo Augustus. Intervista a Elvezio Galanti (prima parte)

Abbiamo chiesto a Galanti di fare un bilancio sulla bontà del metodo, alla luce delle tante sperimentazioni sul campo e della continua evoluzione sia culturale che tecnologica della protezione civile. Domenica sarà pubblicata la seconda parte dell'intervista

“Il valore della pianificazione diminuisce in conformità con la complessità dello stato delle cose” afferma l’imperatore Ottaviano Augusto in un ipotetico dialogo con i suoi figli (Allan Massie, “Augustus. Memoirs of Emperor” – 1986). Da qui è partito Elvezio Galanti, che, negli anni in cui è stato responsabile della Pianificazione d'emergenza presso il Dipartimento Nazionale della protezione civile, ha fatto propria questa affermazione e l’ha trasformata nell’assunto alla base del cosiddetto “Metodo Augustus”. Del resto, non poteva che chiamarsi così, essendo nato per fornire alle autorità di protezione civile uno strumento di guida alla pianificazione semplice, snello, flessibile e di facile consultazione sia per gli addetti ai lavori che per i cittadini. Il Metodo Augustus fu pubblicato per la prima volta sul numero di maggio-giugno 1997 di DPC INFORMA “Periodico informativo del Dipartimento della Protezione Civile” (anno II; numero 4). Un successivo approfondimento venne ospitato nel numero di ottobre-novembre 1998 (anno III, numero 12), ma è nel 1999 che il Metodo Augustus viene adottato come strumento operativo di riferimento per la pianificazione nel campo delle emergenze da tutto il sistema nazionale. A oltre 20 anni dalla prima pubblicazione abbiamo chiesto a Galanti di fare un bilancio sulla bontà del metodo, alla luce delle tante sperimentazioni sul campo e della continua evoluzione sia culturale che tecnologica della protezione civile.

(Di seguito la prima parte dell'intervista. Domenica 12 gennaio sarà pubblicata la seconda parte).

Come si può definire oggi il Metodo Augustus?
“La fantasia la fa l’esperienza”. Credo sia questa l’affermazione più adeguata a descriverlo, una frase che ho sentito dire spesso al Prefetto Franco Gabrielli, oggi Capo della Polizia, ma per più di quattro anni, dalla fine del 2010 all’aprile del 2015, Capo del Dipartimento della Protezione civile. Il metodo Augustus voleva essere una guida alla pianificazione di protezione civile, una guida che facesse comprendere come l’elemento più importante non deve essere considerato la capacità di descrivere con maniacale precisione ciò che accadrà, ovvero gli scenari di rischio, quanto piuttosto stabilire un “metodo di lavoro comune” per gestire l’incertezza. Per quanto ci possiamo sforzare, infatti, la realtà sarà sempre differente da come proviamo a prevederla: le emergenze non sono mai uguali le une alle altre, anche a parità di magnitudo. L’importante è saper lavorare assieme per superarle.

Da una lettura nacque un'idea, ci racconta in breve la cornice culturale in cui si sviluppò il Metodo Augustus?
Dopo la pubblicazione della legge che istituì il Servizio nazionale della protezione civile (la n. 225 del 1992), emerse la necessità di dare un’indicazione metodologica a tutti quei soggetti – componenti e strutture operative – su come lavorare insieme, sia in prevenzione sia in una situazione di emergenza. Le linee guida del Metodo Augustus – che pongono sempre al centro concetti di flessibilità, facilità di utilizzo e adattamento a situazioni impreviste – traggono spunto da diversi episodi. Fecero scuola le emergenze relative alla deviazione della lava dell’Etna del 1992, dove preponderante fu il contributo del mondo scientifico, di cui faceva parte il prof. Franco Barberi, e imprescindibile il lavoro delle specializzazioni della Forze Armate; l’alluvione del Tanaro del 1994 dove per la prima volta adottammo una sala operativa che non era divisa, al suo interno, per singole amministrazioni, ma lavorava per funzioni; il terremoto di Los Angeles dello stesso anno e quello di Kobe, in Giappone, del 1995 dove, andati come osservatori, avemmo la netta percezione che, sia nella fase emergenziale, sia nella preparazione all’emergenza, il lavoro coordinato per funzioni fosse la strada giusta da seguire. Nel 1996, a seguito dell’alluvione in Versilia, il presidente della Giunta della Regione Toscana venne nominato Commissario per la Ricostruzione e i sindaci responsabili dei Centri Operativi Misti (COM): un significativo passo che riconobbe il ruolo determinante svolto dal territorio. Nello stesso anno, in occasione dei 30 anni dall’alluvione di Firenze, venne organizzata la prima esercitazione nazionale che puntava alla salvaguardia dei beni culturali (“Esercitazione Arno 30”), per testare il modello di coordinamento tra Dipartimento, Regioni, Prefetture, Province e Comuni. 
Poi arrivò il vero banco di prova nel quale mettemmo a frutto queste esperienze: il terremoto del 1997 che colpì Umbria e Marche, dal quale possiamo dire che il metodo Augustus prese forma e sostanza.

Leggerezza, flessibilità, snellezza e facilità di consultazione sono concetti chiave del metodo. 
Ricordano le Lezioni americane di Italo Calvino
Infatti è così, questi riferimenti non vengono tanto dalla lettura di Allan Massie, ma proprio dalla lettura delle “Lezioni americane” di Calvino, dove rimasi colpito dall'analisi che lui faceva del concetto di leggerezza, rapidità, esattezza, visibilità e molteplicità. Fu una lettura folgorante, perché, da una parte si possono trovare i principi fondamentali della pianificazione di un sistema complesso come la protezione civile, dall’altro si può trovare un prezioso riferimento culturale per la formazione di un profilo professionale necessario per organizzare un management dei sistemi complessi. Questa impostazione possiamo ritrovarla in un altro pregevole lavoro che consiglio a tutti di leggere: “Shakespeare e il management” di Paul Corrigan del 1999.

Perché si fece la scelta di pubblicare un metodo anziché una direttiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri?
Volli che si chiamasse metodo e non direttiva per sottolineare con forza che si trattava di un riferimento di base per l'elaborazione dei piani d'emergenza. Con una direttiva, o con altre forme normative, ci poteva essere il rischio di irrigidire le attività di pianificazione. Doveva invece essere uno strumento flessibile, semplice, snello, leggero, di facile lettura. Avere a disposizione un “Metodo” non vuol dire poter contare su qualcosa da seguire pedissequamente e copiare, ma vuol dire avere a disposizione un mezzo per esprimere, rischio per rischio, territorio per territorio e amministrazione per amministrazione un piano di protezione civile adeguato alla realtà in cui i cittadini vivono o convivono con un determinato pericolo. Il punto di forza del Metodo Augustus è proprio questo. 

Ma perché rinunciare a una direttiva della PCM?
Non fu facile rinunciarvi, una direttiva avrebbe dato un prestigio immediato, ma il rischio era che sarebbe potuta invecchiata subito se copiata alla lettera, rischiando di non essere più adattabile alle differenti realtà territoriali. Il Metodo Augustus, con il tempo, è diventato, da una parte, uno strumento flessibile per la pianificazione e la gestione dell’emergenza e, dall'altra, un serbatoio dal quale sono stati attinti principi e organizzazioni per la pianificazione e per i modelli d’intervento travasati poi in direttive del presidente del Consiglio dei Ministri, in Indirizzi operativi, Linee guida e via di seguito.

Quali furono le principali novità del Metodo Augustus?
Per la prima volta vennero date le indicazioni per creare il COC (Centro Operativo Comunale). Prima di allora, infatti, nell’ordinamento della protezione civile esistevano solo il CCS (Centro Coordinamento Soccorsi) e il COM (Centro Operativo Misto). La legge 225 del 1992, che dava molta responsabilità al sindaco, non conteneva indicazioni nei confronti dei Comuni su come organizzare la propria struttura, sia in preparazione sia per affrontare una emergenza. Con il metodo Augustus provammo a colmare questa mancanza. Inoltre, ideate e applicate nell'esercitazione nazionale SOT (Sicilia Orientale Terremoto) del 1997, nacquero le tre aree di emergenza: aree di attesa, di ricovero per la popolazione e di ammassamento per i soccorritori. A ogni area vennero attribuite distinte attività e diverse campiture grafiche in modo che, sulla cartografia, fossero immediatamente distinguibili. Ovviamente, in base al rischio che si sta affrontando, una certa area può essere utilizzata per scopi diversi. Per esempio, un grande parcheggio che in caso di terremoto viene utilizzato come area di attesa per i cittadini in caso di alluvione (se distante dal corso d’acqua) può essere individuato come area per il ricovero delle automobili che devono essere portate in zona sicura. È il concetto di flessibilità.
Lo stesso vale anche per le aree di ricovero della popolazione: è più facile che, in caso di terremoto, queste vengano individuate in grandi spazi aperti dove realizzare delle tendopoli, mentre in caso di rischio idraulico e idrogeologico possono essere più facilmente identificate con delle strutture ricettive preesistenti. 
Le aree di ammassamento, invece, vennero immaginate per essere dei punti di raccolta unici per tutte le varie strutture operative. Non era pensabile, e non lo è neppure oggi, che ogni struttura preposta al soccorso avesse una propria area personale: tutti devono abituarsi a stare insieme, anche “sacrificando” una presunta visibilità mediatica.

Qual è l’origine delle funzioni di supporto presenti nel metodo Augustus?
Fu Giuseppe Zamberletti, con la costituzione del Dipartimento presso la presidenza del Consiglio dei Ministri nel 1982, che di fatto obbligò la Pubblica Amministrazione a lavorare in modo orizzontale, per funzioni e non per singola amministrazione. Questo nuovo modo di organizzare il lavoro nella Pubblica Amministrazione fu una novità assoluta. Zamberletti con coraggio e lungimiranza si rifiutò di creare un ministero della protezione civile per prediligere un Dipartimento in seno alla Presidenza del Consiglio dei Ministri con capacità di coordinamento e indirizzo dei vari ministeri. Fu difficile anche all’interno dei partiti dell’allora assetto politico (Democrazia Cristiana e Partito Comunista solo per citare i più importanti) accettare questo nuovo modello. Ci volle la determinazione dell’allora presidente della Repubblica, Sandro Pertini, per far passare questa nuova organizzazione in seno alla Pubblica Amministrazione.

Rispetto al modo di lavorare “orizzontale” introdotto da Zamberletti e ripreso nel Metodo Augustus come funzioni di supporto è cambiato qualche cosa?
Il principio oggi non è cambiato, le funzioni rimangono legate a un concetto di servizio complesso di protezione civile, oggi però mi sembra ci sia un eccessivo irrigidimento e una poca cultura del “Concetto di Progetto”. Per capire meglio è utile ricordare la definizione di progetto quale la“realizzazione dell’opera possibile”, un concetto che dovrà essere applicato molto spesso di fronte a scenari di rischio non previsti. “Possibile” vuol dire che i piani di protezione civile non dovranno essere pensati in modo rigido, preoccupandosi di descrivere anche le minime azioni dei vari soccorritori; le funzioni di supporto non dovranno essere necessariamente 7 o 14, ma si realizzeranno solo quelle “possibili” anche se in misura minore o maggiore a quanto previsto. Questo rientra nel concetto di base del Metodo, cioè flessibilità. 

Quindi lavorare per funzione è ancora attuale?
Sì, oggi lavorare per funzioni e non per singole amministrazioni è, dirò di più, ancora più valido di prima. È più valido perché oggi la velocità della comunicazione si somma al lavoro per funzioni delle amministrazioni il risultato è rapidità e semplificazione. Fa sempre bene obbligare le diverse amministrazioni del sistema di protezione civile a lavorare preventivamente insieme, questo riduce i molti difetti insiti nelle varie strutture operative del sistema.

A quali difetti si riferisce?
È sempre in agguato il retro-pensiero di “lavorare per singole botteghe”. Che è fatto anche di gelosie, voglia di apparire nella comunicazione, dichiarazioni che portano sempre più ad esaltare le proprie specificità piuttosto che il coordinamento.

Prima ha parlato di “eccessivo irrigidimento”, cosa significa? 
Le funzioni devono essere un motore per la prevenzione, non bisogna cristallizarle gestendole in maniera pedissequa e senza flessibilità. In molte funzioni sono coinvolte più amministrazioni: se vengono descritte, all’interno dei piani, in maniera troppo statica le attività pensando di prevedere e scrivere tutto quello che all’interno di una funzione si deve fare, il sistema alla fine non corrisponde alle esigenze della realtà che si manifesta in una crisi. Nei piani di protezione civile è evidente che ci deve essere una declaratoria preventiva delle attività previste nelle varie funzioni, ma deve essere una descrizione di base che non può dettagliare tutto quello che si dovrà fare. Il piano serve a condividere preventivamente, assieme a tutti i soggetti che vi partecipano, le azioni di base ben codificate ed è un esercizio di coordinamento e indirizzo preventivo che deve servire solo ed esclusivamente per gestire l’incertezza. Il troppo zelo per definire le funzioni (2, 4, 6 o 7) e l’irrigidimento delle declaratorie, l'idea che si possa prevedere tutto ciò che accadrà, definire a millimetro le azioni di risposta, è un errore madornale che porterà solo a fallimenti. 

Le funzioni restano valide ma la nostra è una società in continua evoluzione. A quelle originarie si sono aggiunte nuove funzioni?
Le funzioni che si vanno ad attivare in aggiunta alle fondamentali sono: beni culturali, informazione alla popolazione, comunicazione e mass media con particolare riguardo al monitoraggio del web sul tema delle fake news. 

Luca Calzolari, Giada Stefani